Christer Hyggen

Unge utenfor utdanning og arbeid i Norden

Utfordringer, innsatser og anbefalinger

TemaNord 2015:536

Unge utenfor utdanning og arbeid i Norden

Utfordringer, innsatser og anbefalinger

Christer Hyggen

ISBN 978-92-893-4148-6 (PRINT)

ISBN 978-92-893-4149-3 (PDF)

ISBN 978-92-893-4150-9 (EPUB)

http://dx.doi.org/10.6027/TN2015-536

TemaNord 2015:536

ISSN 0908-6692

© Nordisk ministerråd 2015

Layout: Hanne Lebech

Omslagsfoto: Magnus Fröderberg; Johannes Jansson

Trykk: Rosendahls Schultz-Grafisk

Printed in Denmark

Denne rapporten er gitt ut med finansiell støtte fra Nordisk ministerråd. Innholdet i rapporten avspeiler imidlertid ikke nødvendigvis Nordisk ministerråds synspunkter, holdninger eller anbefalinger.

www.norden.org/no/publikasjoner

Det nordiske samarbeidet

Det nordiske samarbeidet er en av verdens mest omfattende regionale samarbeidsformer. Samarbeidet omfatter Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige samt Færøyene, Grønland og Åland.

Det nordiske samarbeidet er både politisk, økonomisk og kulturelt forankret, og er en viktig med- spiller i det europeiske og internasjonale samarbeid. Det nordiske fellesskapet arbeider for et sterkt Norden i et sterkt Europa.

Det nordiske samarbeidet ønsker å styrke nordiske og regionale interesser og verdier i en global omverden. Felles verdier landene imellom bidrar til å styrke Nordens posisjon som en av verdens mest innovative og konkurransekraftige regioner.

Nordisk ministerråd

Ved Stranden 18

DK-1061 København K

Telefon (+45) 3396 0200

www.norden.org

Innhold

Forord

1.Innledning

1.1 Rapportens gang

1.2 Språk er makt

2.Utfordringen

2.1 Omfang

2.2 Konsekvenser

3.Årsaker

3.1 Institusjonelt nivå

3.2 Individuelt nivå

4.Tiltak og løsninger – hvordan få N ut av NEET?

4.1 Tiltak mot frafall og arbeidsledighet i de nordiske landene – virker de?

5.Anbefalinger

5.1 Anbefalinger for forskning: Norden som laboratorium?

5.2 Anbefalinger for politikk og tiltak

Referanser

Summary

Forord

Denne rapporten er skrevet som del av sluttrapporteringen fra Nordisk barne- og ungdomskomités (NORDBUK) forskningskoordinator for perioden 2012–2014. NORDBUK er et rådgivende og koordinerende organ i alle barne- og ungdomsspørsmål i Nordisk ministerråd. NORDBUK skal ifølge komiteens statutter bidra til koordinering og formidling av forskningsbasert kunnskap om barn og unge. Komiteens metodevalg for denne oppgaven de siste to årene har vært å knytte til seg en forskningskoordinator. Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) og forsker Christer Hyggen ble tildelt denne oppgaven.

Innholdet i rapporten er i hovedsak basert på tidligere publisert materiale. Den foreliggende rapporten samler kunnskap og observasjoner fra dette tidligere publiserte materialet. Det er særlig to publikasjoner som er sentrale. Det er artikkelen ”Unge i og utenfor arbeidsmarkedet i Norden”, publisert under overskriften ”Søkelys på Norden” i det norske tidsskriftet Søkelys på arbeidslivet (C. Hyggen, 2013) og rapporten ”Ungdom, frafall og marginalisering”, publisert av det Norges forskningsråd (Sletten & Hyggen, 2013). I tillegg refereres noen refleksjoner og presentasjoner fra ”Ung utenfor”, en konferanse som ble arrangert i regi av NORDBUKs forskningskoordinator i samarbeid med NOVA og det norske Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) (Christer Hyggen, Sletten & Haakestad, 2012).

NORDBUK har besluttet å skaffe til veie systematisert kunnskap om unge som faller utenfor utdanning og arbeidsliv. Denne rapporten er en av innsatsene som er satt i gang for å gjøre denne kunnskapen tilgjengelig for politikere, beslutningstakere, forskere, studenter og praktikere som jobber med unge. En målsetting for NORDBUK har vært å nærme seg svar på spørsmålene:

•Hva gjør man i Norden for å imøtekomme stigende ungdomsledighet og frafall fra utdanning?

•Hvordan kan de nordiske landene lære av hverandre for å optimere innsats og skape tilbud som får unge i arbeid eller utdanning?

Parallelt med NORDBUKs satsing på tematikken har Nordens velferdssenter arbeidet med utviklingen av en kunnskapsbank om frafall fra videregående utdanning. Hovedtyngden i den foreliggende rapporten legges derfor på ungdomsledighet.

1. Innledning

Norden skal være det beste stedet å vokse opp. Barn og unge som vokser opp i Norden, skal ha gode vilkår for sine liv og gode muligheter for deltakelse på sentrale samfunnsarenaer. En viktig del av oppveksten handler om å komme seg gjennom utdanningssystemet og inn i arbeidslivet.

Unge generelt, også unge i Norden, står overfor mange utfordringer på sin vei fra ung til voksen. En hovedutfordring er overgangen fra utdanning til arbeidsliv. De nordiske landene fører en aktiv politikk på flere felt for å sikre at denne overgangen løper så problemfritt som mulig for unge. Denne politikken handler ikke bare om arbeidsmarkeds- eller utdanningspolitikk, men omfatter også helsepolitikk, økonomisk politikk og konkrete nasjonale, regionale og lokale tiltak og innsatser i utdanningsinstitusjoner, arbeidsmarked og velferdsapparat.

Ideelt sett er det sånn at politikkutforming som innrettes for å håndtere en spesifikk utfordring, som utfordringer knyttet til gjennomføring av utdanning og overgangen fra utdanning til arbeid, bør bygge på kunnskap og forståelse av årsakene til problemet. For å dimensjonere politikken bør man ha et visst grep om mulige konsekvenser av problemet – konsekvenser på flere nivåer, og om omfanget av utfordringene. For å håndtere utfordringene i praksis bør man vite noe om hva den politikken eller de innsatsene man setter i gang, inneholder og om de egentlig virker. Ideelt sett bør man også ha et visst begrep om innsatsene kan sies å lønne seg – altså om virkningene av politikk og innsatser står i forhold til utgiftene.

Figur 1. Grunnlag for politikk

Nyere nordisk forskning har gitt oss ganske god kunnskap om og forståelse av både årsaker til og konsekvenser av at unge står utenfor arbeid og opplæring i Norden. Vi kjenner til risikogrupper og omfang av utfordringene. Vi vet mindre om hvilke typer tiltak som virker, for hvem de er egnet, og hvorfor noen tiltak ser ut til å virke bedre for noen grupper enn andre. Vi har i Norden derimot et ganske unikt utgangspunkt for å lære mer. Dette vil jeg diskutere avslutningsvis i denne rapporten.

1.1   Rapportens gang

Før vi kommer dit, vil jeg i dette innledningskapittelet se litt nærmere på de begrepene vi benytter nå r vi omtaler unge i og utenfor utdanning og arbeidsliv. Det neste kapittelet går gjennom en del viktige indikatorer på omfang og konsekvenser av de utfordringene vi stå r overfor, før vi i kapittel 3 ser nærmere på kunnskap om å rsaker til at noen er på vei eller havner utenfor. I kapittel 4 ser vi nærmere på politikk, tiltak og innsatser i Norden som omfatter eller er rettet spesifikt mot unge med mål om å øke gjennomføringen i utdanningssystemet og sikre inkludering i arbeidsmarkedet. Her ser vi også på hvorvidt de eksisterende innsatsene og tiltakene kan sies å virke – og litt på hva som eventuelt virker og ikke virker. Det siste kapittelet presenterer anbefalinger for videre forskning og politikk på feltet.

1.2   Språk er makt

Hvordan vi snakker om et fenomen, reflekterer hvordan vi tenker om et fenomen: om årsakene til fenomenet og om konsekvensene av fenomenet. Dette kan påvirke hvordan vi vurderer og handler i forhold til fenomenet. Det påvirker hvordan vi for eksempel tenker om unge – som passive ofre eller aktører i eget liv. Det vil også kunne legge føringer for hvor vi legger ansvaret – på den enkelte unge eller på omliggende institusjoner eller makroøkonomiske faktorer.

Generelt trekker mange av betegnelsene på unge utenfor opplæring og arbeid sterkt på metaforer knyttet til rom, som unge utenfor, utenforskap eller unge på kanten. Mens de to førstnevnte betegner en statisk situasjon der noen allerede er utelukket fra, eller står i fare for å bli utelukket fra ”det gode selskap”, signaliserer et begrep som unge på kanten et mer dynamisk element. Dette er unge som har potensial til å hente seg inn igjen samtidig som de står i fare for å havne varig utenfor. Det betyr også at man forestiller seg at det finnes et innenfor. Dette innenfor representerer blant annet normer og forventninger om normale liv og livsløp.

Tilsvarende kan ulike begreper i større eller mindre grad legge vekt på muligheter og begrensninger i de unges situasjon. Ulike betegnelser på ungdom som ikke fullfører videregående opplæring, rommer ulike forståelser av aktørskap og normative valg. Et begrep som frafall signaliserer for eksempel at den unge – sannsynligvis ufrivillig – faller fra et opplæringsløp som det er forventet at de aller fleste skal gjennomføre. Betegnes disse ungdommene derimot med begrep som slutting, avhopp eller sluttere, får vi i større grad inntrykk av at det å avbryte utdanning er en aktiv handling. Endelig signaliserer begrepet bortvalg at det å ikke gjennomføre videregående opplæring kan være et bevisst, og til og med legitimt, valg for en del unge.

En del av begrepene som benyttes i forskning og politikk, er rent deskriptive og henviser direkte til arbeidsmarkedstilknytning eller hvilken ytelse de unge mottar fra det offentlige eller ulike arbeidsledighetskasser, som for eksempel unge arbeidsledige, unge uføre eller unge sosialhjelpsmottakere.

Begrep som brukes mer nøytralt i forskningssammenheng, kan imidlertid få en annen og mer normativ betydning i det offentlige rom og i politiske diskusjoner. Begrepet utenforskapet, som er brukt av høyresiden i Sverige for å peke på det de mente var svakheter i den svenske velferdsstaten, er et eksempel på dette. Verbet å nave, en norsk nyvinning brukt for å betegne unge som driver dank på det offentliges regning, er et annet eksempel. Begge eksemplene inneholder normative føringer med fare for stigmatisering og tåkelegging av ansvarsforhold som kan gjøre situasjonen for unge vanskeligere å bære og innføringen av politiske tiltak og ordninger vanskeligere å legitimere.

Hoveddelen av forskningen om årsaker til frafall eller utenforskap blant unge handler imidlertid ikke om ungdoms valg eller hva som trekker ungdom bort fra opplæring eller ordinært arbeid. Den handler derimot om hva som gjør at noen ikke lykkes i utdanningssystemet, eller om årsaker til at noen unge ikke får innpass, skyves ut eller ikke mestrer å delta i arbeidslivet. For de som allerede befinner seg utenfor, forskes det ofte på mekanismer som utestengning, utstøtning og innlåsing i marginaliserte posisjoner.

Like viktig er hvilke statistiske mål vi benytter for å beskrive situasjonen og hvilke begreper og fenomener som omtales i politikk og omhandles i tiltak. Her skiller de nordiske landene seg fra hverandre. Mens man i Norge for eksempel har vært mest opptatt av frafall eller dropout fra videregående skole, har man hatt et sterkere fokus på ungdomsledighet i Danmark. I Sverige snakker man i økende grad om de unge som verken er i arbeid eller utdanning. Dette reflekterer hvilke utfordringer man tenker er de viktigste, men kan også ha konsekvenser for hvordan man innretter politikk og innsatser og hvilke verktøy og virkemidler man tar i bruk.

I tillegg påvirker oppfatninger om aktørskap hvilke forklaringer forskerne leter etter. Hvis det å stå utenfor oppfattes som et valg ungdom kan gjøre, leter man kanskje først og fremst etter forklaringer til at ungdom gjør dette valget. Er det noe med utdanningssystemet, trygdesystemet eller med ungdoms holdninger til lønnsarbeid som gjør at de velger å stå utenfor?

Selve fokuset på nettopp gjennomføring av utdanning og frafall samt ledighet og inntreden i arbeidslivet sier også noe om forventning og krav fra samfunnet til den enkelte unge. Dette ganske fokuserte blikket fra politikk og forskning gir mindre rom og anerkjennelse for alternative livsstiler og mulige alternativer til den rådende samfunnsorganiseringen. Dette er en større diskusjon det ikke er rom for i denne publikasjonen. Fokuset på deltakelse i utdanning og arbeidsliv bygger på det som gjerne kalles arbeidslinja i de nordiske velferdsstatene. Det overordnede målet med arbeids- og velferdspolitikken i de nordiske landene er at alle skal ha mulighet til å forsørge seg selv gjennom arbeid. Dette er en gammel og veletablert tanke og idé. Over flere tiår har derimot oppfatningen om hvem begrepet ”alle” skal inkludere, endret seg. Opprinnelig ble arbeid og selvforsørgelse for alle i praksis tolket dit hen at alle menn i arbeidsfør alder burde ha inntektsgivende arbeid. Etter hvert er denne målgruppen utvidet til både menn og kvinner, yngre som eldre, arbeidsføre så vel som ikke fullt så arbeidsføre. Det er satt søkelys på sysselsettingsproblemer for flere grupper i de nordiske arbeidsmarkedene. I denne oppsummeringsrapporten setter vi søkelys på gruppen av unge. Vi forsøker også å utvide perspektivet fra å se på rene sysselsettingsutfordringer til også å inkludere et prosessuelt perspektiv. Overgangen fra ung til voksen er en prosess gjennom mange kvalitative overganger, fra det å være avhengig av foreldre til å bli selvforsørget, fra å kun ha ansvar for seg selv til også å ha ansvar for egen familie, fra å være barnløs til å bli forelder og fra å være i utdanning til å være i arbeid.

2. Utfordringen

Gjennom den pågående finanskrisen har arbeidsledighet blant unge de siste årene fått fornyet oppmerksomhet. En metafor fra mellomkrigsårene i Europa har fått nytt liv: man er bekymret for ”en tapt generasjon”. Første verdenskrig er erstattet med bankkrise og sviktende arbeidsmarkeder, og skyttergravene og granatsjokk er erstattet med arbeidsledighet og utenforskap, stigmatisering eller brennemerking. Parallellen er klar: på samme måte som skyttergravserfaringen gjorde en generasjon av unge uegnet eller uønsket i arbeidsmarkedet i fredstid, forestiller man seg at dagens unge europeere vil være så merket av erfaringene med ledighet og utenforskap at mange aldri vil finne fotfeste som voksne, heller ikke når arbeidsmarkedene igjen tar seg opp.